“共享客厅”阵地建在楼栋里——党建引领基层治理的青山探索①

2015年修改立法法，在赋予所有设区的市立法权的同时，对设区的市立法权限事项范围作出了限定，同时对原较大的市已经制定的地方性法规的效力也作出规定。

不同当事人提起的类似信访案件，处理结果往往并不相同，常常是多方当事人谈判、妥协的结果。因此，在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期，就有民众向共产党政权信访，毛泽东等中央领导人曾亲自出面处理。

[12]参见张宗林主编：《中国信访史研究》，中国民主法制出版社2012年版，页135—136。神经症患者不能控制应该加以控制的心理活动，如焦虑、持续的紧张心情、恐惧、缠人的烦恼、胡思乱想、强迫观念等，其行为改变通常保持在社会所能接受的限度之内。（三）信访制度亲和性高 信访制度在很多方面表现出比诉讼、行政复议更具有亲和性。即使群众的诉求不符合法律，也要耐心解释，实际困难还得真心帮助，不能将群众拒之门外。从法治的视野去看作为群众工作的信访，它虽然与纠纷解决有很大重叠，但远远超出其范围。

纠纷案情的延伸性[24]，是指纠纷不是由一次矛盾冲突、一个明确的标的所导致，而是有着复杂的前因后果和社会背景。1951年毛泽东在《必须重视人民的通信》的批示中，就将信访与群众路线紧密联系。[27] 根据日本《行政裁判法》（1890年）关于列举主义受案范围的规定，征收第一步的项目认定不可诉，第三步的征收裁决可诉。

案外人A申请新宿区长进行安全认定。从理论上来说，先行行为如果是行政行为之外的行为，有必要作为后续行为的固有瑕疵，当然能主张先行行为的违法。[63] 参见〔德〕拉德布鲁赫：《法哲学》，王朴译，法律出版社2005年版，第73-77页。只是在法院肯定违法性继承后，被撤销后续行为的行政机关应将撤销的原因、亦即先行行为的违法性转达先行行为的机关而已。

日本学者通常认为，先行行为不具有处分性，就不能在撤销诉讼中加以争讼，在后续行为的争讼阶段可以先行行为的违法当作理由，这是保障获取裁判权利上的当然之理。故而，仍有继续探究的必要。

故而，这不应作为违法性继承的问题来对待。《行政诉讼法》第45-48条规定了行政诉讼的起诉期限。这就被称为撤销诉讼的排他性管辖。先行行为的违法性判断是否容许有两种不同的理解呢？违法性继承固然与先行行为不可争力的客观范围无关，但却与先行行为不可争力的目的、亦即法的安定性之间有所抵触。

[67] 〔日〕山本隆司「行政訴訟に関する外国法制調査ドイツ（上）」ジュリスト1238号（2003年）98頁。[20] 实践中，我国也有法院认为，无效的行政行为（例如无效婚姻登记）不应有起诉期限的限制。[11]在行政行为中，后续行为合法或违法判断，是对是否符合规范后续行为的法规范的判断，亦即后续行为是否符合法定构成要件的判断。新宿区长依据《东京都建筑安全条例》第4条第3款规定的接道义务特例作出了安全认定

违法性继承论在行政法上的独特意义由此也就凸显出来。即使法院在后续行为的撤销诉讼中认定先行行为违法，这也只是在服务于撤销后续行为，而非撤销先行行为。

1．立法明确遮断违法性 有时，鉴于先行行为安定化的特殊必要性，立法可能禁止对先行行为再行争议。[51]但需要区分的是，之所以发生消灭先行行为效果的效果，是基于后行行为的撤销判决的拘束力，而非源自对违法性继承的肯定。

[30] 〔日〕田中二郎『行政法総論』（有斐閣、1957年）325頁参照。A以此为前提，又获得了新宿区建筑主管的建筑确认。而该案中建设项目环境影响报告表存在明显瑕疵，遂判决撤销土地使用证。山本隆司认为，日本在二战前的违法性继承探讨是以行政诉讼受案范围的列举主义为前提的。[37] 〔日〕阿部泰隆「違法性の承継」行政判例百選Ⅰ（第二版）（有斐閣、1987年）179頁参照。有学者认为，先决关系的存在是违法性继承的大前提。

之所以否定违法性继承，主要是着眼于先行处分与后续处分之间可能存在长期的时差。[39]如此，山本说的解说也在其中找到了一个侧面。

顺便指出，盐野宏始终使用的概念是撤销诉讼的排他性管辖，而非藤田宙靖所称的撤销制度的排他性。[16] 当然，因涉及救济权的限制，故而一般由法律来设定救济时效的长短。

在这种意义上，与撤销诉讼的排他性管辖并非无关。当然，盐野宏反驳认为，如果承认违法性的继承，认定其违法，后续行为便将被撤销。

既然将公定力作为行政行为实体法效果的通用力加以肯定，就未必不能说在其限度内也概括性地承认行政行为的遮断效果。2002年8月15日，韦调庆认为社保中心错误适用退休金核定标准，要求恢复其退休待遇，并补发退休金差额。[65] 〔日〕海道俊明「違法性承継論の再考（三）」自治研究90巻5号（2014年5月）95頁参照。[15] 〔日〕盐野宏：《行政救济法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第67页。

与违法性继承的传统理论相比，他们都是在权利保护的要求与法安定性的要求之间进行协调，而远藤博也值得注意的观点在于，除了在实体上要存在先决关系之外，还强调程序上的权利救济要求。这里就是涉及不可争力的目的和客观范围问题。

故而，准确地应称为撤销制度的排他性。而这一点前文业已驳斥。

但在第二次世界大战之后，日本的宪法构造发生巨大变化，行政权的先验优越性被否定。对于前述念泗三村案，有学者认为，法院承认行政行为的违法性继承。

先行行为无效，随时可作为后续行为的应予撤销或无效事由加以主张。但X认为，自己的农地不属于法律上应予收购的对象，遂对收购计划提出异议、复议。[2] 参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第400-401页。这里，公定力因为是在否定法效果而不发挥作用，就转而探讨与公定力不重复的遮断效果。

在行政救济中，私人的权益救济与行政机关的内部权限分工是两个不同层面的问题。先行行为的违法性判断是否容许有两种不同的理解呢？违法性继承固然与先行行为不可争力的客观范围无关，但却与先行行为不可争力的目的、亦即法的安定性之间有所抵触。

因而，‘起诉期限的限制效果得到缓和的说法未必适当。[58] 〔日〕小早川光郎『行政法講義下Ⅱ』（弘文堂、2005年）189頁。

参见肖泽晟：《多阶段行政许可中的违法性继承——以一起不予工商登记案为例》，《国家行政学院学报》2010年第3期，第77页以下。广东省广州市中级人民法院（2012）穗中法行终字第1097号行政判决书，2012年12月。